3.2 Drivkrefter bak omorganiseringen av kollektivtransporten

Kollektivtransporten har gjennomgått omfattende endring i både ansvarsdeling, finansiering og konkurranseutsetting de siste 20 årene. Frem til 1985, og en del år senere, har kollektivtransporten blitt ansett som et nasjonalt anliggende, og derfor unntatt fra EU’s generelle regler om konkurranse. Samtidig har kollektivtransport i større grad blitt sett som en del av det offentlige tjenestetilbudet enn tradisjonell næringsvirksomhet. En stor andel av kollektivtransporten ble da også organisert som interne offentlige forvaltningsbedrifter eller heleide aksjeselskaper.

Det var ingen grunn til at EU skulle pålegge landene å følge konkurransereglene så lenge det ikke hadde betydning for andre land. Men etter at Storbritannia åpnet for full deregulering av transportmarkedet, med anbud på ruter som ikke var kommersielt drivverdige, ble det satt fart i diskusjonen om felles regler for konkurranse innenfor kollektivtransportområdet. Flere land, deriblant Sverige (1987) og Danmark (1991) startet med anbud innen lokal kollektivtransport.

Dette førte til økt internasjonalisering av kollektivtransportmarkedet, der det ikke lenger bare var lokale kollektivselskaper som hadde ansvaret for kollektivtilbudet. I mange tilfeller var det snakk om store multinasjonale selskaper som samtidig opererte i et skjermet hjemmemarked. Dermed kunne det ikke lenger argumenteres for at organisering av kollektivtransporten var et nasjonalt anliggende.

De største busselskapene i Europa har i dag drøyt 60.000 ansatte, omtrent tre ganger så mange som kollektivselskapene i Norge samlet (figur 3.1). Veolia Transport er det klart dominerende selskapet, med aktivitet i hele 21 land, hvorav 15 i Europa. Keolis og Arriva er lokalisert i hhv. sju og åtte land i Europa, mens First Bus og Stagecoach er konsentrert om hjemmemarkedet i Storbritannia. Bildet endres raskt gjennom oppkjøp, reorganiseringer og navneendringer, og det er nødvendig med en kontinuerlig oppdatering over selskapenes størrelse og aktivitet for å få et riktig bilde av forholdene.

Parallelt med denne utviklingen utsettes kollektivtransporten for stadig økende konkurranse fra bilen, ved at flere får tilgang til bil og utvikling av stadig flere bilbaserte reiseaktiviteter. I løpet av perioden 1970-99 har markedsandelen for lokal kollektivtransport blitt redusert fra 24 til 16 prosent (Eurostat 2003).

Nedgangen fører til et sterkt press på offentlig økonomi i form av økt tilskuddsbehov, noe som igjen forsterker presset for å konkurranseutsette kollektivtilbudet for å undersøke om noen kan kjøre billigere. I de norske byområdene er det anslått at kollektivtransporten har en underliggende negativ trend på 0,5-1,5 prosent nedgang i antall passasjerer årlig (Norheim og Renolen 1997). For de 6 største byområdene i Norge vil det innebære økt tilskuddsbehov på ca 30 mill kr årlig for å kompensere for nedgangen.

Erfaringene viser et betydelig effektiviseringspotensial innenfor lokal kollektivtransport slik at det har vært mulig å opprettholde og forbedre kollektivtilbudet innenfor eksisterende offentlige budsjetter (Johansen 1999). Dette har forsterket drivkreftene i retning av økt konkurranseutsetting.

Etter 2002 ble dagens konkurranseregler for kollektivtransporten prøvet gjennom en rettssak i Tyskland i 2003 (ALTMARK-saken). Retten slo her fast at myndighetene kunne tildele løyve direkte uten konkurranse hvis:

  • Kollektivtilbudet besto av klart definerte offentlige tjenestetilbud ved inngåelse av kontrakten
  • Metodene for kostnadsdekning måtte defineres på forhånd og ut fra åpne og etterprøvbare kriterier
  • Det må ikke være overkompensasjon i tilskuddsavtalen slik at inntektene overstiger kostnadene.
  • Ved fravær av konkurranseutsetting må den økonomiske kompensasjonen beregnes ut fra en sammenligning av kostnadsnivå for tilsvarende kollektivtilbud

Den siste versjonen av forordningen ble lansert i 2005 og tok hensyn til både ALTMARK-saken og EU’s ”White paper on services of general interest”. Formålet med det nye forslaget var å gjøre forordningen enklere og mer fleksibel for medlemslandene og i større grad ta nasjonale hensyn (”subsidiarity principle”). Forenklingen består først og fremst av færre alternative tildelingsmetoder, enten er det tildeling gjennom anbud eller så er det direkte tildeling. Og hvis kontraktene tildeles uten konkurranse er det laget konkrete regler for hvordan kompensasjonen skal beregnes.

Fleksibiliteten består i at kollektivtilbudet også kan kjøres i egen regi av et offentlig selskap og uten konkurranse, forutsatt at disse selskapene ikke samtidig kjører på kontrakter i andre områder eller land. Det vil derfor være en stor grad av lokal frihet til å bestemme hvor mye som skal konkurranseutsettes og hvordan. I hvilken grad det skal benyttes anbuds- eller tilbudskonkurranse, og hva slags kontrakter som skal benyttes er det opp til lokale myndigheter å bestemme.

Det blir stilt store krav om åpenhet i kontraktene slik at det er mulig å kontrollere at de følger gjeldende regler. Dette er særlig viktig for kontrakter som tildeles uten konkurranse og det stilles også krav om at det ikke gis ”urimelig” kompensasjon innenfor disse kontraktene. Det vil i prinsippet bety at kontrakter som ikke konkurranseutsettes vil ha strenge krav til ”benchmarking” av kompensasjonen som gis.

Hovedprinsippene for EU-forordningen er:

  • Alle avtaler skal gis i form av en kontrakt.
  • Kontrakter for buss skal som hovedregel konkurranseutsettes
  • Kontraktene skal være tidsbegrenset med en løpetid på høyst 10 år for busstrafikk og 15 år for jernbane
  • Ved spesielle forhold kan kontrakten forlenges med inntil halvparten av opprinnelig lengde
  • Unntak gjelder for egenproduksjon og for små kontrakter (under 1,7 mill. Euro (ca 14 mill. kr. per år) eller produksjon under 500 000 vognkilometer per år og maks 20 busser
  • Myndighetene kan forlange at overføring av personell skal følge reglene om virksomhetsoverdragelse
  • Det skisseres en overgangsperiode på 12 år

Sist oppdaterte versjon av direktivet som nå er endelig vedtatt, finnes her:

http://www.bussanbud.no/filer/anbud/st11002.da06.pdf