3.6 Skillet mellom brutto- og nettokontrakter viskes ut

Det er utviklet en rekke slike blandingskontrakter de siste årene som gjør skillet mellom brutto- og nettokontrakter stadig mer uklart. Det kan derfor være mer hensiktsmessig å se på kontrakter ut fra et mer kontinuerlig perspektiv, f eks ut fra hvor stor økonomisk risiko som bæres av operatørene (figur 3.6).

Vi ser at administrasjonskontraktene påfører operatørene den minste risikoen, mens denne øker etter hvert som en går over til brutto- eller netto-kontrakter. Og den er klart størst hvis en har resultatkontrakter av typen som er etablert i Grenland, med ekstra passasjerinsentiver utover netto-kontrakter. I dette tilfellet har de såkalt ”superinsentiver”, som innebærer at inntektene overstiger kostnadene.

I denne oversikten over økonomisk risiko i kontraktene er det viktig å understreke at nettokontrakter ikke er noen garanti for at kollektivtilbudet utvikles i ønsket retning. Det er tvert om slik at et bedriftsøkonomisk optimalt tilbud vil avvike klart fra et samfunnsøkonomisk optimalt tilbud eller det myndighetene ellers ønsker å oppnå. I nettokontraktene der operatørene får et stort planansvar vil det derfor ofte defineres rammer som skal sikre myndighetene et best mulig samsvar med egne uttalte behov.

Et typisk eksempel er kontrakten i Sundsvall i Sverige, der operatøren kjører på en ren nettokontrakt, men innenfor definerte rammer. Operatøren har full frihet til å endre rutetilbudet etter det første året men det stilles som krav at 80 prosent av innbyggerne må bo maks 400 meter fra en bussholdeplass og 90 prosent maks 600 meter unna. Rutetilbudet må i tillegg koordineres med de regionale rutene etter spesielle kriterier definert i kontrakten. Samtidig ligger det en trussel om å kansellere kontrakten hvis de ikke klarer å øke passasjertallene med 2 prosent årlig. Ligger passasjerveksten lavere må operatøren øke markedsføringen av tilbudet med inntil 4 prosent av tilskuddsbeløpet.

En annen variant er kontrakten i Santiago de Compostella i Spania, en blandingskontrakt der myndigheter og operatør deler de økte billettinntektene (50/50) og reklameinntektene (70/30). Dette er en 10-års kontrakt som kan bli utvidet hvis operatøren klarer å nå bestemte krav til passasjerutvikling, kvalitetsmål, økonomi og profilering.

Det siste eksempelet i denne sammenheng er Wittenberg i Tyskland, som har en nettokontrakt med ekstra passasjerinsentiver avhengig av om det er passasjerer på regionale eller byruter og når de reiser. De får drøyt 7 NOK (€ 0,9) per ekstra regional passasjer og drøyt 3 NOK (€ 0,4) per bypassasjer eller reisende på kvelder og i helger. Kontrakt har et gitt tilskudd der eneretten til å kjøre konkurranseutsettes etter bestemte kvalitetskriterier: 

  • Antall skoleruter
  • Antall ordinære ruter
  • Kvaliteten på rutetilbudet (rutekm og antall busstopp)
  • Takstnivå
  • Deltakelse i det lokale mobilitetskontoret med ruteinformasjon

Et konsortium av tre lokale operatører kjører på denne kontrakten og tilbudskonkurransen ligner mye på hva som er utviklet i Nederland (Bekken m fl 2003).

Utviklingen av nye kontraktsformer går derfor ikke bare i retning av blandingskontrakter mellom brutto- og netto, men også i retning av kontrakter med kombinert ansvar for utvikling av rutetilbud og kvaliteten på tilbudet. Van de Velde m fl (2007)) har laget en oversikt over ulike kontrakter i Europa basert på hvilke frihetsgrader som er nedfelt når det gjelder design og utvikling av tilbudet, tildelingskriterier og fordeling av risiko (tabell 3.2). I denne oversikten klassifiseres størrelsen på områdene, driftsart (Buss, Metro og Trikk) og om tilbudet er fastlagt av myndighetene, forhandlet eller funksjonelt definert. Oversikten skiller i tillegg mellom ansvaret for rutetilbudet ved tildeling og underveis i kontraktsperioden, f eks ”fastlagt/forhandlet” betyr at rutetilbudet er fastlagt av myndighetene ved tildeling men at tilbudet kan endres underveis ved forhandlinger.

Kontrakter nede til høyre i tabellen representerer de mest markedsorienterte kontraktene, både ved at de er konkurranseutsatt (testet i et marked) og gir stor grad av markedsansvar til operatørene. Kontrakten øverst til venstre (Praha) representerer de minst markedsorienterte med direkte tildeling og lite markedsansvar til operatørene. Dette er ikke noen representativ fordeling av kontraktsformer i Europa. Formålet med analysen var å se på en del nye kontraktsformer. Det er likevel verdt å merke seg den store andel av kontrakter med relativt stor økonomisk risiko til operatørene, og multikriterier ved tildeling.

I oversikten over de ulike kontraktsformene i Europa er et av kjennetegnene at det etter hvert utvikles mer funksjonelle kontrakter der det ikke er de tekniske løsningene men de funksjonelle målene som har hovedfokus. Som eksempel er det ikke type lavgulvsbusser men enkel av/påstigning som har fokus, og et bedre tilbud til trafikantene kan måles ved flere passasjerer og ulike kundetilfredshetsmålinger. Dette er en ny tilnærming som først ble utviklet i forbindelse med EU-prosjektet QUATTRO, om kvalitetskontrakter og konkurranseutsetting av kollektivtransporten (QUATTRO 1998).



Dette er blitt videreutviklet til ulike former for funksjonelle og resultatavhengige tilskuddskontrakter som i større grad legger vekt på hva en ønsker å oppnå med tilbudet eller hvilke rammer operatørene kan utvikle tilbudet innenfor. Det var i første omgang i Australia/New Zealand, Nederland, Tyskland og Norge. Men også her er det mellomformer som gjør at stadig flere kontrakter inneholder funksjonelle elementer (van de Velde m fl 2007). Noen eksempler på konkurranseutsetting med funksjonelle kriterier er: 

  • Elmshorn i Tyskland der det ble konkurranseutsatt en bruttokontrakt med sterke passasjerinsentiver (ca 3 kr per ny passasjer). Det ble gitt stor frihet til operatørene for å designe tilbudet innenfor gitte kriterier blant annet om hvilke områder som skulle betjenes, minimum antall avganger per time, krav til enkle tidtabeller, direkte reise til sentrum og maks 15 minutter innenfor sentrale områder.
  • Grenland har konkurranseutsatt en nettokontrakt med ekstra passasjerinsentiver på 1 kr per krone i billettinntekter. I tillegg ble det definert et minimumskrav til tilbudet og forslag til rutenett. Innenfor disse rammene kunne operatørene definere rutetilbud/frekvens og valg av busstype.
  • Haarlem i Nederland har konkurranseutsatt en nettokontrakt med 4 prosent ekstra passasjerinsentiver og 2,8 prosent kvalitetsinsentiver. Operatøren har relativt stor frihet til å fastlegge tilbudet i kontraktsperioden innenfor visse minimumskrav til kollektivdekning i ulike områder og for skoler og sykehus etc.
  • Sondrio i Italia har definert basiskrav for rutetilbudet og konkurranseutsatt tilbudet innenfor disse rammene. Operatøren har relativt stor frihet til å designe tilbudet og kan også foreta mindre endringer i kontraktsperioden hvis myndighetene godkjenner det.
  • Wittenberg i Tyskland har gitt tilskuddsrammer og det konkurreres om kvaliteten på tilbudet. Operatørene har stor frihet til å designe tilbudet hvor evalueringskriteriene er antall skoleruter, antall regulære ruter, antall rutekm og busstopp, taksnivå og deltakelse i det lokale transportkontoret.

Funksjonelle kontrakter med resultatavhengige tilskudd er benyttet i relativt stort omfang i Australia og på New Zealand (tabell 3.3). Wallis (2003) har laget en oversikt over de ulike kontraktene etter graden av passasjeravhengige insentiver. Passasjerinsentivet varierer fra 5 til 15 kr per passasjer i de ulike insentivkontraktene i Australia og på New Zealand. Oversikten viser at det er stigende økonomisk risiko som pålegges operatørene etter hvert som en beveger seg nedover tabellen, men også økende markedsorientering for passasjerene. Det er viktig å finne den riktige balansen mellom markedsansvar og økonomisk risiko. For det første må økt inntektsansvar også gi økt ansvar for planlegging og produktutvikling. Hvis myndighetene har inntektsansvaret (bruttokontrakter) må de ha planansvaret og hvis operatørene har inntektsansvaret må de ha en større del av planansvaret.



Erfaringene med resultatavhengige tilskuddskontrakter har vært blandet (tabell 3.4). De første kontraktene i Adelaide ga liten effekt pga en kort kontraktsperiode. Det samme gjaldt nettokontraktene på New Zealand. Kontrakten i Perth har gitt best effekt med 26 prosent flere passasjerer i løpet av 7 år, og resultatkontraktene på New Zealand med 7 til 40 prosent flere passasjerer på 3 år.

Det er vanskelig å overføre tallene direkte. Mange av byene har et lavere passasjergrunnlag enn norske byer og det er ulike elementer i kontraktene som det ikke har vært mulig å gå inn på her. Men hovedkonklusjonen er uansett at passasjeravhengige insentiver kan gi betydelig passasjerøkning, og da særlig hvis kontraktene er langsiktige og staten bidrar med finansiell støtte. På New Zealand har de en statlig resultatavhengig belønningsordning som i prinsippet ville opphevet det finansielle taket på resultatkontraktene i Norge i dag.