3.7 Kvalitetskontrakter

Et hovedproblem med dagens organisering og finansiering av kollektivtransporten er at det som er ”god økonomi” for samfunnet ofte kan være ”dårlig økonomi” for kollektivselskapet. Hovedgrunnen til å gi offentlige tilskudd til kollektivtransporten er å kjøpe tjenester som markedet ikke er villig til å betale for. Et kollektivsystem uten tilskudd kan derfor medføre en samfunnsøkonomisk ineffektiv bruk av kapasiteten i systemet. Tilskudd er likevel ingen garanti for effektiv bruk av offentlige midler. Det er flere forhold som lett gir et misforhold mellom effektivitet og finansiering av kollektivtrafikktjenester:
  1. Kollektivtransport som “kollektivt gode”: Forbedret tilbud gir nytte til alle passasjerer, mens økte trafikkinntekter kommer bare fra nye passasjerer. Nytten fra dem som likevel ville ha reist kan ikke kreves inn og inngår derfor ikke i selskapets økonomiske vurderinger av et forbedringstiltak.
  2. Prising etter marginalkostnadsprinsippet, det vil si at hver passasjer betaler den ekstrakostnaden han påfører selskapet, vil gi betydelige bedriftsmessige underskudd. Årsaken er at strukturen i et veldefinert rutetilbud medfører stordriftsfordeler i både produksjon og konsum. Høye faste kostnader ved å holde systemet åpent og lave enhetskostnader er den “klassiske” begrunnelsen for offentlige reguleringer og tilskudd.
  3. Kollektivtransporttiltak som alternativ til privatbilen har positive eksterne effekter hvis tiltaket påvirker valg av transportmiddel. “Nytte” av redusert biltrafikk kan ikke ivaretas direkte i de økonomiske prioriteringene til et kollektivselskap.
  4. Tilsvarende har kollektivtransport negative eksterne effekter på miljø, bruk av vegkapasitet, ulykker m.v. som ikke ivaretas fullt ut av et kollektivselskap.
  5. Myndighetenes mål om tilgjengelighet for alle grupper av befolkningen trekker i retning av lavere takster og større dekningsgrad enn det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt.

En del av diskusjonene rundt utviklingen av nettokontrakter er knyttet til målkonflikten mellom myndighetenes samfunnsøkonomiske målsettinger med kollektivtransporten og bedriftsøkonomiske målsettinger for operatørene. Det betyr at en nettokontrakt uten begrensninger vil føre til at operatørene endrer tilbudet i retning av lavere frekvens, større busser og høyere takster enn det myndighetene vil ønske (Norheim 2005).

Det er mulig å korrigere for målkonflikten gjennom ulike former for økonomiske incitamenter eller kvalitetsmålinger som styrer utviklingen av kollektivtilbudet i ”ønsket” retning. I diskusjonen om ulike kvalitetskontrakter vil vi skille mellom tre ulike beslutningsnivåer: strategisk, taktisk og operasjonelt nivå:

  • Strategisk nivå gjelder de overordnede mål med kollektivtransporten når det gjelder kollektivtransportens markedsandel, transport- og miljøforhold m.v.
  • Taktisk nivå gjelder konkret utforming av rutetilbud og takster i forhold til spesifiserte mål for kollektivtilbudet. For kollektivselskapene vil dette gjelde antall avganger, holdeplasser, vognpark, takstnivå og utforming av rabattordninger.
  • Operasjonelt nivå gjelder den daglige driften og faktisk levert kvalitet på tilbudet. Dette vil primært gjelde regularitet og punktlighet, men også informasjon og servicenivå til kundene.
    1. Forventet kvalitet, dvs. de ønsker og behov som trafikantene måtte ha til kollektivsystemet gitt deres preferanser og avveininger mellom pris og nivå på tilbudet. Innenfor et gitt prisnivå og tilskuddsrammer vil dermed trafikantene ha bestemte forventninger til hva som oppleves som det ”best mulige tilbudet” når det gjelder frekvens, vognstandard mv.
    2. Planlagt kvalitet, dvs hva kollektivselskapet eller myndighetene bestemmer seg for å tilby av kollektivtjenester. Disse kan være forskjellig fra trafikantenes forventninger, avhengig av bl a hvor gode markedsundersøkelser som er foretatt i forkant både når det gjelder transportbehov og preferanser.
    3. Levert kvalitet, dvs. om avgangene faktisk går, om de er i rute, og om service og informasjon holder planlagt standard, noe som kan avvike sterkt fra planlagt tilbud.
    4. Opplevd kvalitet, dvs. hvordan trafikantene opplever det faktiske tilbudet både når det gjelder kundetilfredshet og opplevelse av driftsproblemer.

  • Målet med en kvalitetskontrakt er først og fremst å gjøre tilbudet mer markedseffektivt. De fleste kvalitetskontraktene i Europa er likevel på operasjonelt nivå (QUATTRO 1998). Dette har sammenheng med ansvarsdelingen innenfor lokal kollektivtransport i europeiske land, hvor myndighetene har ansvaret for det strategiske og taktiske nivået. Utvikling av kvalitetskontrakter må derfor sees i nær sammenheng med ansvarsdelingen for de ulike nivåene. Det er mulig å utvikle kontraktsformer som inneholder en kombinasjon av flere typer kvalitetskontrakter og som retter seg mot ulike nivåer. Vi vil her gi en oversikt over de mest vanlige relevante formene for kvalitetskontrakter.
    Den mest omfattende oversikten over kvalitetskontrakter i Europa finnes i EU-prosjektet QUATTRO (1998) (Quality approach in tendering and contracting urban public transport operations). I dette EU-prosjektet var hovedproblemstillingen hvordan kvalitetselementer best kunne innarbeides i tilskuddskontrakter. Det ble lagt vekt på å skille mellom ulike sider ved kvaliteten på tilbudet sett fra kundenes/myndighetenes synsvinkel og fra operatørenes synsvinkel (figur 3.7). I denne sammenheng skiller en mellom fire ulike former for kvalitet:

    Det vil alltid være avvik mellom forventet, planlagt, levert og opplevd kvalitet og de ulike kvalitetskontraktene som er utviklet de siste årene retter seg i stor grad mot insentiver som kan reduseres disse avvikene (figur 3.8) Kvalitetskontrakter på taktsk nivå dekker kontrakter der operatørene har en stor grad av frihet til å designe tilbudet og der myndigheten definerer vekter for kvalitet og pris eller prisjusteringer for ulike deler av tilbudet avhengig av hva de ønsker å oppnå. Kvalitetskontrakter på operativt nivå benytter ulike former for bonus/malus insentiver basert på punktlighet, innstilte avganger mv eller kundetilfredshetsmålinger for kundenes opplevelse av tilbudet som leveres.